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Article 49 of the French Constitution

Article 49 of the French Constitution of 1958 is part of Title V: "On the relations between the Parliament and the Government" (articles 34 to 51). It sets out the political responsibility of the French government (in the French sense, meaning the prime minister and the cabinet) to the parliament. In this, it gives the constitution, whose character is still being debated, one of the principal traits of a parliamentary system. This parliamentarianism, however, is strongly rationalized, in that it is designed to ensure the stability of the government. The article reuses and reinforces some elements already present in the Fourth Republic. Paragraph 3, however, introduces an arrangement without equivalent in previous constitutions or elsewhere in the world, which gives a powerful arm to the government. This arrangement was designed to promote greater stability by protecting the government from "ad hoc majorities" in parliament, which under previous constitutions frequently disassembled the government but were unable to offer alternative arrangements.

The article, which comprises four paragraphs, is designed to prevent ministerial crises such as occurred in France under the Fourth Republic. It sets out:

the commitment of responsibility on a program by a motion of confidence (question de confiance) at the initiative of the government
the motion of no confidence (French: motion de censure) at the initiative of the National Assembly (the lower house of parliament)
the commitment of responsibility on a bill—the most original point—which allows the government to force the passage of a bill unless the Assembly is ready to overturn it
the possibility of the government's requesting the approval of its policies by the Senate (the approval or refusal lacking any judicial effect)

Article 49.2, called that of "spontaneous censure" (in contrast to the next paragraph, where the censure is after a fashion "provoked" by the government), by imposing the adoption of a motion by the absolute majority of the members, changes the burden of proof, forces the Assembly to demonstrate that there is an real rejection of the government. The government cannot be overturned with the help of undecided who would abstain. Article 49.2 has been called into use only once, in October 1962 against Georges Pompidou who was forced to resign, just before being reinstated and supported by a new majority after the elections.

Article 49.3, called that of "commitment of responsibility", allows the government to put through a bill without a vote, under the cover of a rejection of the vote of no confidence which the opposition must put forward for form, with little hope of success.

Articles 50 and 51 are directly connected to Article 49, providing in Article 50 an essential complement to paragraph 2 and in 51 a technical precision for paragraph 3.

Texts

Michel Debré's speech before the Council of State

On August 27 1958, Michel Debré, then the Minister of Justice and one of the principal drafters of the Constitution, introduced the draft before the General Assembly of the Council of State. Section 49 was mentioned in a brief passage that exposes its spirit and motivations:

Charles de Gaulle's January 31 1964 press conference

During his press conference on January 31 1964, General de Gaulle returned to the topic of the functioning of the institutions. His reading gave the President of the Republic a primacy that goes well beyond the letter of the constitution, but which is often consistent with the practice. He addressed, among other topics, the issue of the motion of no confidence:

Motion of confidence (49.1)

The first paragraph allows the Prime Minister to commit the responsibility of his government before the National Assembly by putting forward a motion of confidence. As stated in Article 50, a negative vote (with a simple majority, in contrast to the two following paragraphs, which protect the executive to a greater extent) leads to a resignation of the government. Its meaning is sometimes imprecise, and therefore its interpretation is disputed, particularly concerning the obligatory or optional character of this commitment. In practice it is viewed as optional, and the presidential post retains a clear supremacy. Thus, the motion of confidence is an arm at the disposition of the government alone. The political benefit which it can obtain remains limited: even if the motion of confidence is still an important parliamentary tradition that can sometimes bring it advantages in its relation with the parliament as well as with the public opinion, a government not supported by a majority can abandon it without great inconvenience.

Debated interpretation

The word engage (to commit, or to "make [something] an issue") in Section 49.1 is particularly subject to controversy. It can be interpreted as an obligation, typical of parliamentary regimes, or simply an option, privileging the separation of powers and the prerogatives of the president. Two other elements are subject to discussion but are of much less consequence: deliberation in the Cabinet (Conseil des ministres) and the distinction between a "program" and a "declaration of general policy".

The custom of parliamentary regimes is that the prime minister or the government is inducted by the parliament or by the lower chamber of the parliament. For example, the Constitution of Italy states that "The government has to appear before each chamber no later than ten days after its appointment to get a vote of confidence" (94.3). The Basic Law for the Federal Republic of Germany provides for the election of the chancellor by the Bundestag (the lower house of the German Parliament). The Constitution of the Fourth Republic of France also stated that "the president of the Cabinet and the ministers cannot be nominated until after the president of the cabinet has been invested with the confidence of the Assembly" (article 45), and the practice of the Third Republic was identical. It is usual in French law for the simple present indicative to connote a requirement and not a simple option: "engage" means "must commit" and not "may commit". The word éventuellement ("possibly") in the declaration of general policy and the phrase peut engager ("may commit") in section 3 reinforce the obligatory nature of the commitment to a program, which lacks this phrasing.

Nevertheless, the government exists by the order of its nomination by the president of the Republic (article 8), without reference to a possible investiture by the Assembly. Article 20 makes clear, by referencing articles 49 and 50, that the president is responsible before the parliament, but the constitution does not attach conditions to any of his powers regarding his "commitment of responsibility", and even when it would be obligatory, no deadline is fixed to limit the obligation, which in reality is comes down to a moral decision. The interpretation of the clause as being optional is also that which Michel Debré made in front of the Conseil d'État, even before the adoption of the constitution: "the weapon of the government and of it alone". But in his first speech of general policy, he said on this topic that "the text does not say explicitly that he must do it, but the spirit of the Constitution is clear. This difficulty regarding the connotation of the indicative mood is not the only semantic issue affecting the Constitution; one can bring up the debate of 1960 about Article 29, "Parliament shall convene in extraordinary session, at the request of the Prime Minister or of the majority of the members of the National Assembly, to consider a specific agenda. and the quarrel in 1986 about Article 13: "The President of the Republic shall sign the ordinances...

The text mentions the requirement of deliberation in the Cabinet, and the doctrine was questioned to find out if the term implied the agreement of the Cabinet or simply discussion, which would in that case leave the decision to the Prime Minister alone. The gouvernements have always spoken of authorization or of the agreement of the Cabinet. This phrasing has the additional advantage of solidifying the optional interpretation of the commitment of responsibility, since the Prime Minister could hardly be required to commit the responsibility of the government and prevented from doing it without the agreement of the Cabinet. The Constitutional Council validated the commitment of the responsibility of the government (in section 3) by the phrasing "to the extent that the Cabinet had deliberated [...] the commitment of responsility without mentioning authorization. Since the gouvernements of the Fifth Republic had always been strongly united and superior to those of prior coalitions' gouvernements, the question of a possible disagreement between the prime minister and the Cabinet remains theoretical. In any case, this deliberation does not give the president, especially in a period of "cohabitation", the power to prevent the commitment of his responsibility, except in the improbable case of a refusal to enter the question on the agenda of the Cabinet.

There is finally a distinction between a "program" and a "declaration of general policy". If the former can be understood as a catalogue of the principal arrangements that the government hopes to make, probably as soon as it is established, in the logic of the investiture, and the latter as an explanation of its reasoning and of its intentions in a precise domain which would take—or to which the government would want to give—a particular importance, the distinction has no practical consequence. Certain prime ministers have used the expression "declaration of general policy" while they were speaking for the first time before the Assembly. The Constitutional Council remarked incidentally that Article 49 "tends to confer an analogous meaning" to the two terms.

A "presidential" pattern

The character of the institutions desired by De Gaulle in the second speech of Bayeux (in 1946, when he explained his views on political institutions) was not parliamentary, at least not in the monistic sense which prevailed since the end of the XIXth century: "It goes without saying that the executive power could not proceed from the Parliament, which is composed of two Chambers and which exercises legislative power." As an important concession, however, which averted a strictly presidential regime, the head of state must "reconcile the general interest regarding the choice of the people with an orientation that is free from the Parliament." The first governments of the Fifth Republic, those who set the precedent for later governments, committed their responsibility before the Assembly after their appointment. They did this, however, always emphasizing that they proceeded from the president of the Republic and not the parliament, and that it was not an investiture. But after the presidential election of December 1965, the Prime Minister Georges Pompidou, who became once more the head of a third government, waited for the opening of the common session of the Parliament in April to present his program and did this in the form of a simple declaration followed by a debate without a vote, and thus without a commitment of responsibility, although he had a solid parliamentary majority. He said then that he wanted to create a precedent establishing the optional character of this commitment. After the general election of 1967, his fourth government had diminished to a narrow and uncertain majority, and he used the same solution. François Mitterrand attacked the Assembly, saying . Pompidou challenges the opposition to censure his government. The interruption of the practice persisted after the parliamentary dissolution of May 1968 even when the governments had found a crushing and disciplined majority in the parliament, showing that the practice is considered as optional (some commitments of responsibility did occur, but not immediately after the nomination of the governments). The practice was renewed in 1974 and afterwards was followed sporatically. It disappeared again between 1988 and 1993 when the socialist governments, whose support did not reach a majority in the parliament, no longer could resort to the vote of confidence except in a single very particular occasion: the Prime Minister Michel Rocard, while France was engaged in the Gulf War, obtained a very wide support in the Assembly, but by clarifying that . For lack of an assured majority, il est préférable pour le gouvernement d'attendre la motion de censure de l'alinéa 2, dont l'adoption est plus difficile que le simple refus de confiance. Une catégorie de gouvernement a cependant systématiquement demandé dès sa prise de fonction la confiance et presque l'investiture de l'Assemblée : les gouvernements de cohabitation. Eux procèdent politiquement sinon juridiquement de l'Assemblée et non du Président et ne peuvent se dispenser de son soutien ; le régime fonctionne alors sur un mode plus nettement parlementaire.

A limited tool in the hands of the Prime Minister

En posant la question de confiance à l'assemblée nationale, le Premier ministre a l'occasion d'une déclaration politique importante, à laquelle le rituel parlementaire donne une certaine solennité, et qui sera amplement reprise par les médias. Ce fut longtemps la forme par excellence du discours politique, avant que l'entretien télévisé, sous diverses formes, n'offre une solution alternative. C'est une marque de courtoisie et de déférence à l'égard du parlement. Elle permet à un nouveau Premier ministre de marquer son installation, d'une certaine façon son assurance quant à la solidité de son gouvernement, le refus de cet engagement étant vu a contrario comme un aveu de faiblesse de la majorité. Plus tard, elle permet au gouvernement une nouvelle déclaration solennelle sur un sujet que les évènements peuvent imposer ou au contraire auquel le gouvernement souhaite donner de l'importance. Elle a perdu par contre une fonction qu'elle avait sous les républiques précédentes et qu'elle conserve dans d'autres systèmes parlementaires : lier la question de confiance à un texte de loi et amener l'Assemblée, en votant la confiance, à voter ce texte en même temps. Le gouvernement liait ainsi son maintien en fonction à l'adoption du texte. La V République donne pour ce faire une arme beaucoup plus puissante avec l'alinéa 3 (voir infra.)

La question de confiance peut aussi aider le gouvernement dans ses relations avec sa majorité au parlement : elle peut rasséréner des députés inquiets de l'impopularité de leur parti par une victoire en général certaine à l'Assemblée, rassembler ses troupes pour un affrontement clair avec l'opposition, et éventuellement contraindre un partenaire de coalition difficile, comme le RPR entre 1976 et 1981 ou le parti communiste entre 1981 et 1986 à réaffirmer son appartenance à la majorité. Cependant, sa portée sera souvent limitée et sauf discours particulièrement réussi du Premier ministre, elle ne changera pas beaucoup la popularité du gouvernement et de sa majorité. Quant au partenaire de coalition rétif, il pourra voter la confiance tout en tenant un discours qui l'assortit de réserves et de critiques. À cet égard, il sera d'autant plus lié par son vote que le texte porte sur un point précis, plutôt que sur un soutien global à la politique du gouvernement, qui n'empêche pas d'en renier certains aspects. Enfin, la confiance de l'Assemblée ne renforce en rien le Premier ministre face au Président de la République. Le Premier ministre Jacques Chaban-Delmas a demandé et obtenu le 24 mai 1972 la confiance de l'Assemblée, non sans réaffirmer clairement que le gouvernement procède du président de la République, qui peut à tout moment mettre fin à ses fonctions (c'est la coutume hors période de cohabitation, non le droit : le Président nomme le gouvernement, mais ne met fin à ses fonctions que sur présentation de sa démission). Le Président Georges Pompidou avait fraîchement donné son accord à cet engagement de responsabilité, en remarquant qu'il s'agissait d'une prérogative du Premier ministre (il dira quelque temps après ). Cinq semaines plus tard, il a demandé et obtenu la démission du de Chaban-Delmas.

Vote of no confidence (49.2)

La motion de censure est un moyen pour l'Assemblée nationale, à sa seule initiative, de forcer le gouvernement à la démission. C'est la mise en œuvre de la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement, un élément caractéristique du régime parlementaire. Elle est d'ailleurs promise par de Gaulle quand, investi comme dernier Premier ministre de la IV République, il annonce son intention de réformer les institutions et elle est imposée par la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 par laquelle son gouvernement y est autorisé. Dans la constitution, la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale est encadrée par les techniques du parlementarisme rationalisé pour favoriser la stabilité du gouvernement. Il est difficile cependant d'attribuer le succès à ces quelques mesures techniques. La force des gouvernements face à l'Assemblée peut davantage être attribuée à deux éléments, l'un institutionnel, l'autre politique : d'une part, face au gouvernement nommé par le président, la censure de l'Assemblée entraîne un conflit de légitimité, une crise sérieuse et la dissolution de l'Assemblée qui en est l'issue probable est fortement dissuasive ; d'autre part, la V République a vu une rationalisation politique, c’est-à-dire l'apparition du fait majoritaire avec des partis ou des coalitions électorales stables et capables de soutenir efficacement le gouvernement. Tous ces éléments font du dépôt d'une motion de censure, le plus souvent, un rituel parlementaire symétrique de l'engagement de responsabilité de l'alinéa 1. À ce jour, la censure a été votée une seule fois.

A decisive element for the nature of the regime

La possibilité pour l'Assemblée nationale de renverser le gouvernement, quand bien même elle n'est pas utilisée, a une influence profonde sur le fonctionnement des institutions. En effet, en son absence, le régime serait clairement de type présidentiel, avec de surcroît un exécutif particulièrement bien armé par la constitution. Dépourvu de majorité à l'Assemblée, le président de la République pourrait nommer quand même un gouvernement qui lui est favorable et disposer ainsi de tous ses pouvoirs soumis à contreseing (article 19), notamment celui de nomination (article 13), alors que le gouvernement aurait le pouvoir réglementaire (article 37), et les moyens considérables que lui offre la constitution dans ses relations avec le parlement (l'essentiel du titre V). À supposer qu'il ait en plus le soutien du Sénat, il pourrait bloquer toute initiative de l'Assemblée nationale qui n'a pas son accord ; à défaut, la gêner considérablement. Resterait l'impossibilité pour lui de faire voter les lois qu'il souhaite, et surtout la nécessité de parvenir tous les ans à un compromis avec l'Assemblée pour voter le budget. Il serait cependant beaucoup mieux armé face au parlement que ne l'est le président aux États-unis, archétype du régime présidentiel.

Au contraire, par la menace de la motion de censure, la présence à l'Assemblée nationale d'une majorité hostile conduit le président de la République à nommer un gouvernement issu de cette majorité (« compatible », dit le discours de Bayeux), mode de fonctionnement des institutions nommé cohabitation depuis qu'il s'est produit pour la première fois en 1986 à l'issue des élections législatives. C'est alors ce gouvernement qui dispose de l'essentiel du pouvoir exécutif, et il peut s'appuyer sur sa majorité à l'Assemblée. L'article 49.2 impose donc la cohérence entre le gouvernement et la majorité parlementaire (pour autant qu'une telle majorité existe), caractéristique du régime parlementaire moderne, même si le chef de l'État y dispose de pouvoirs beaucoup plus étendus que dans les autres régimes européens.

A well supervised implementation

L'alinéa 2 s'attache, avec les moyens classiques du parlementarisme rationalisé, à rendre difficile tant le dépôt de la motion de censure que son adoption. Le but recherché est d'éviter l'instabilité gouvernementale et ainsi, « Qu'il existe un gouvernement qui soit fait pour gouverner, à qui on en laisse le temps et la possibilité » comme le dit de Gaulle dans son discours du 4 septembre 1958 Place de la République.

Le dépôt est limité en imposant pour chaque motion de censure la signature d'un dixième au moins des députés, chacun ne pouvant en signer que trois pendant la session ordinaire de l'article 28 (avant la réforme constitutionnelle de 1995 sur la session unique, une seule motion pour chacune des deux sessions ordinaires de l'année), une par session extraordinaire de l'article 29. La portée de cette restriction est faible, l'opposition n'épuisant en général pas le nombre de motions autorisées. Sa conséquence la plus visible est s'il y a plusieurs oppositions, que les composantes les plus faibles (par exemple, le groupe du Front national entre 1986 et 1988) ne peuvent déposer de motion, faute d'atteindre la barre des 10% ; motion qui n'aurait eu de toutes façons guère de chances d'être adoptée.

L'article s'attache aussi à compliquer l'adoption de la motion. Tout d'abord, un délai de quarante-huit heures doit s'écouler entre le dépôt de la motion et son vote. Lorsque le scrutin risque d'être serré, ces quarante-huit heures peuvent être mise à profit par le gouvernement pour convaincre quelques indécis de ne pas la voter. La constitution empêche ainsi le système de l'interpellation qui avait cours sous la III République, lorsqu'un seul député pouvait « interpeller » le gouvernement, et la Chambre voter après débat un texte qui, lorsqu'il était défavorable au gouvernement, entraînait son départ. La République prévoyait déjà un jour franc entre le dépôt de la motion et son vote . Ensuite, en imposant un vote en faveur de la motion par la majorité des membres de l'Assemblée. Ce qui signifie que pour être adoptée, plus de la moitié des députés en fonction (on ne compte pas les éventuels sièges vacants, précise le règlement de l'Assemblée) doivent voter pour la motion. Le système ne laisse pas la place à l'abstention : un député peut voter la motion, ou ne pas la voter, auquel cas il est réputé ne pas souhaiter le renversement du gouvernement. On dit d'ailleurs qu'une motion qu'elle n'est pas adoptée, signifiant par là qu'elle n'a pas atteint la majorité, et non qu'elle est rejetée, ce qui voudrait dire qu'une majorité s'est déclarée contre ; or, seuls votent les partisans de la motion. Ce mécanisme, lors d'un scrutin serré, peut assurer la survie du gouvernement. La motion ayant échoué avec la marge la plus étroite visait la politique agricole du gouvernement de Pierre Bérégovoy en juin 1992. Il n'a manqué que trois voix à son adoption. La procédure de la IV République était similaire, avec une nuance : si les partisans de la censure devait atteindre, comme aujourd'hui, la majorité absolue des députés, tous les députés prenaient part au vote, si bien qu'on pouvait distinguer les partisans du gouvernement des abstentionnistes ; bien que rien ne soit changé pour l'adoption de la motion, le vote pouvait affaiblir le gouvernement en mettant en évidence le peu de soutien dont il bénéficiait.

Ces précautions sont encore renforcées par le caractère exclusif de l'article 49 quant à la mise en cause de la responsabilité du gouvernement. Le Conseil constitutionnel censure toute tentative, dans les lois organiques ou les règlements des assemblées, qui ouvrirait au parlement ou à une assemblée la possibilité d'un vote marquant sa défiance au gouvernement, fut-ce sans effet contraignant, en dehors de l'article 49.

Ces diverses techniques de rationalisation se sont montrées efficaces pour ceux des gouvernements de la V République qui n'ont disposé que d'une majorité faible pour les soutenir. Cependant les mêmes techniques ou presque déjà présente dans la constitution de la IV République avaient totalement manqué leur but. La plupart cependant n'ont pas été formellement renversés, mais se sont retirés faute d'obtenir le soutien qu'ils estimaient nécessaire, ou encore à la suite de désaccords graves entre ministres. Ces deux causes ont disparu.

A conflict of legitimacy

Les gouvernements des deux républiques précédentes (tout au moins après la chute de Mac-Mahon) devaient toute leur légitimité au parlement, le président de la République ne faisant guère que les proposer aux assemblées, auxquelles il devait d'ailleurs lui aussi sa fonction. Un soutien trop faible du parlement, même sans que la censure soit votée, les conduisait souvent à démissionner. Le président de la V République a sa légitimité propre et considère, hors période de cohabitation, que le gouvernement est le sien et est responsable devant lui, ce qui mène souvent à faire un parallèle entre la V République et les régimes parlementaires dualistes de la première moitié du XIX siècle. La responsabilité devant le parlement subsiste, mais le gouvernement peut s'estimer légitime tant qu'il n'est pas renversé dans les formes. Si la censure est votée, elle peut s'interpréter comme un conflit entre les légitimités, toutes deux fondées sur l'élection, du président de la République et de l'Assemblée, conflit qui, explique de Gaulle, . L'assemblée ne doit plus alors renverser le gouvernement qu'en raison d'un désaccord majeur, et le président de la République pour faire trancher le conflit de légitimité « peut recourir à la nation », en prononçant la dissolution de l'Assemblée nationale (article 12). Il s'agit d'un de ses pouvoirs propres, il n'y a aucune condition que de pure forme à sa mise en œuvre, et il a été effectivement utilisé la seule fois où la censure a été votée. La constitution veille d'ailleurs à interdire la censure lorsque la dissolution n'est pas possible, pendant la vacance ou l'empêchement de la présidence (article 7). La possibilité, voire la probabilité de cette dissolution peut avoir une forte valeur dissuasive sur l'Assemblée, beaucoup de députés risquant d'y perdre leur siège.

The majority restraint

En laissant à part les aspects dualistes propre à la V République, qui peuvent eux aussi contribuer à expliquer la solidité des gouvernements face à l'Assemblée, on a souvent remarqué les limites de la rationalisation technique du parlementarisme, celle qui repose sur l'introduction dans la constitution de mesures entravant le vote des motions de censures. Les premiers exemples de rationalisation technique, qu'on trouve dans les constitutions rédigées à l'issue de la Première Guerre mondiale, notamment celle de la République de Weimar, elle aussi dotée d'un chef de l'État fort, ont totalement échoué, comme elles ont échoué sous la IV République, ou encore dans la République italienne. En revanche, le parlementarisme britannique, totalement dépourvu de telles mesures, montre une grande stabilité. Cette stabilité est souvent attribuée au bipartisme, notamment par Michel Debré dans son discours au Conseil d'État ou encore par René Capitant, un des inspirateurs du régime, tous deux admirateurs du système britannique, fondé sur le scrutin majoritaire à un tour et le bipartisme. Bien que Michel Debré ait jugé sa transposition impossible en France, le scrutin majoritaire à deux tours, introduit en 1958 a abouti à des effets proches, avec des coalitions formées avant le scrutin et demeurant stables après. Lors qu'il ne relève que de la loi ordinaire (article 34), ce mode de scrutin contribue sans doute plus à la stabilité du gouvernement que le détail de l'article 49. On peut remarquer de même l'effet du changement de mode de scrutin en Italie en 1993, en l'absence de réforme majeure de la constitution, qui reste d'un strict parlementarisme moniste, d'ailleurs assez proche de celle de la IV République. Cependant, le mode de scrutin ne garantit pas toujours l'existence de majorité, comme le montre l'exemple anglais dans les années 1920, ou encore la composition de l'Assemblée nationale entre 1988 et 1993.

The censure of October 5 1962

La censure a été adoptée une seule fois sous la V République, au cours de la séance du 4 octobre 1962 (en fait au matin du 5). La motion avait été déposée le 2 octobre, après l'annonce par de Gaulle le 30 septembre d'un référendum (article 11) pour instituer l'élection du président de la République au suffrage direct. Les circonstances de ce vote sont tout à fait particulières, à la fin de la phase dite algérienne de l'histoire de la VRépublique, qu'on peut considérer comme transitoire. Le vote a lieu au cours de la première législature, à laquelle il met d'ailleurs fin. Les élections législatives de 1958 n'ont pas abouti à une bipolarisation. Le président et le gouvernement Debré ont pu travailler, non sans heurts, avec l'assemblée sans y disposer d'une majorité assurée, parce que la priorité commune était de régler le problème algérien. À l'été 1962, il est réglé, et une grande partie des députés souhaite revenir à une pratique plus parlementaire et qu'ils jugent plus normale. Les signes que donne de Gaulle, démission du Premier ministre Debré à la demande du président, nomination à sa place d'un non parlementaire, Georges Pompidou, sont loin d'aller dans ce sens.

L'annonce du référendum, qui a été précédée par quelques rumeurs au cours de l'été provoque une émotion considérable. L'élection au suffrage universel modifierait l'équilibre du régime, renforcerait son caractère plébiscitaire et rappelle les mauvais souvenirs de Louis-Napoléon Bonaparte et du général Boulanger. C'est cependant sur la procédure, le choix de la révision de la constitution par l'article 11, et non par l'article 89 qui nécessite l'accord du parlement qui fait l'objet de toutes les attaques. La plupart des parlementaires estiment que la procédure est anticonstitutionnelle (en cela ils sont suivis par la plus grande partie de la doctrine, le Conseil d'État, dont l'avis, après une fuite, est publié dans la presse, le Conseil constitutionnel dont l'avis reste confidentiel, et en privé presque tout l'entourage du président, jusqu'au Premier ministre). La motion de censure est très clairement dirigée contre le président de la République. La plupart de ses pouvoirs sont soumis à contreseing, ce qui dans la tradition parlementaire, justifie son irresponsabilité, le ministre qui contresigne endosse l'acte. L'article 11 échappe au contreseing, cependant on ne peut parler de pouvoir propre, l'initiative devant venir soit du gouvernement, soit du parlement. En l'espèce, elle est venue, bien que ce soit de pure forme, du gouvernement, ce qui permet la mise en jeu de sa responsabilité. Le texte de la motion ne laisse cependant aucun doute quant à sa cible, le gouvernement n'étant mentionné qu'à sa fin : « L'Assemblée nationale [...], Considérant qu'en écartant le vote par les deux chambres le Président de la République viole la Constitution dont il est le gardien ; Considérant qu'il ouvre ainsi une brèche par laquelle un aventurier pourrait passer un jour, pour renverser la République et supprimer les libertés ; Considérant que le Président n'a pu agir que sur la proposition du Gouvernement ; Censure le Gouvernement conformément à l'article 49, alinéa 2, de la Constitution. » Sa rédaction n'est pas loin de suggérer l'usage de l'article 68, la mise en accusation du président de la République pour haute trahison, plutôt que la censure du gouvernement.

La motion est adoptée sans difficulté, le parti gaulliste, le parti gaulliste, l'UNR, étant le seul groupe important à ne pas la voter. De Gaulle est en déplacement le 5 et ne reçoit que le 6 Pompidou venu lui remettre sa démission, comme l'article 50 lui en fait obligation. De Gaulle prend acte de la démission sans l'accepter formellement, et demande au gouvernement de rester en fonction. La dissolution de l'Assemblée nationale, attendue, est prononcée le 9 octobre. De Gaulle, qui met son maintien en fonction en jeu, remporte sans trop de mal le référendum, le 28 octobre, et très largement les législatives des 18 et 25 novembre. À cette occasion, si la gauche, qui disposait de peu d'élus en 1958 faute de désistement entre socialistes et communistes se reconstitue, les partis centristes, républicains populaires et indépendants sont laminés, l'UNR occupe presque tout le terrain à droite. Ces législatives, conséquences de la censure du 5 octobre, mettent en place la bipolarisation de la vie politique en France. Le nouveau gouvernement Pompidou n'est nommé qu'après ces législatives.

Commitment of responsibility on a bill (49.3)

L'alinéa 3 permet au gouvernement d'imposer l'adoption d'un texte par l'Assemblée, immédiatement et sans vote, ce à quoi l'Assemblée ne peut s'opposer qu'en renversant le gouvernement par une motion de censure de l'alinéa 2. C'est l'une des dispositions les plus connues de la constitution, souvent citée sous son simple numéro, « l'article 49.3 », « le quarante-neuf trois ». Cet alinéa illustre un renversement des rapports entre gouvernements et parlements au cours du XX siècle au profit des premiers : le pouvoir dit exécutif cesse d'être subordonné au législatif et doit au contraire pouvoir faire adopter les lois nécessaires à sa politique. Diverses solutions ont été mises en place pour y parvenir. Avec l'article 49.3, les gouvernements français de la V République comptent parmi les mieux armés. L'article lui permet d'une part de contraindre sa majorité si elle se montre réticente sur un texte, d'autre part d'accélérer la procédure législative, et notamment de mettre fin à une éventuelle obstruction de l'opposition.

Primacy of the executive power

L'article 20 dispose que le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Cette conception s'éloigne beaucoup de la définition habituelle d'un pouvoir exécutif chargé de l'exécution des lois. Déterminer et conduire la politique de la nation implique au contraire d'en être le principal auteur, ce que la constitution consacre à l'article 48, en contraignant les assemblées à débattre en priorité des projets de loi du gouvernement. Sans que le texte constitutionnel soit toujours aussi favorable au gouvernement qu'en France, cette pratique se retrouve dans la plupart des pays européen, où au moins les quatre cinquièmes des lois sont d'origine gouvernementale, et même au États-Unis, bien que l'exécutif n'y dispose constitutionnellement d'aucune initiative en matière législative. Le rôle du gouvernement s'étend ainsi bien au delà du simple pouvoir de faire exécuter les lois, qui le voudrait subordonné au pouvoir législatif. Au contraire, c'est le parlement qui voit son rôle ramené à la validation des projets du gouvernement, au point qu'on parle de chambre d'enregistrement. Il conserve cependant la faculté de les amender ou de s'y opposer. Mais un gouvernement serait gravement affaibli par le rejet d'un projet important, au point qu'on pourrait y lire la censure de sa politique.

Motion of confidence in a parliamentary system

Le mécanisme traditionnel de la question de confiance (distinct de celui, plus limité, qui subsiste dans l'alinéa 1 sous la V République) force le parlement à assumer le blocage de la politique du gouvernement et la quasi censure qu'implique le rejet d'un projet. Il peut consister simplement pour le gouvernement à annoncer qu'il démissionnera si son projet n'est pas adopté. Un gouvernement peut le faire informellement, en l'absence de toutes dispositions organisant cet engagement. C'était le cas par exemple sous la III République. L'opération peut aussi être encadrée par la constitution, en général dans un sens favorable au gouvernement. En Allemagne, l'article 68 de la Loi fondamentale prévoit que si la motion de confiance, qui peut inclure l'adoption d'un texte, n'est pas adoptée à la majorité absolue, le Chancelier peut demander au Président fédéral la dissolution du Bundestag ou la proclamation de l'état de nécessité législative, qui permet pendant une durée limitée d'adopter les lois avec l'accord de la seule chambre haute, le Bundesrat. Le président est libre d'accepter ou non ces demandes. Dans tous les cas, cette non adoption ne contraint pas le gouvernement à la démission. Celle-ci ne peut être obtenue que si le Bundestag vote à la majorité absolue une motion de censure qui désigne en même temps le nouveau chancelier (motion de censure dite constructive, à l'article 67).

Motion of confidence under the Fourth Republic and the origins of Article 49.3

La question de confiance avait été la cause de la chute de nombreux gouvernements sous la III République. L'une des raisons était que la question était parfois posée en séance par un ministre, sans l'accord préalable de l'ensemble du gouvernement et donc de la coalition qu'il représentait. Les autres partenaires de la coalition pouvaient refuser de se voir ainsi forcer la main, et le gouvernement tombait. Sous la IV République, la procédure de la question de confiance est organisée par la constitution, déjà à l'article 49. C'est une prérogative du seul président du Conseil, après délibération du Conseil des ministres. Elle prévoit de plus que le gouvernement ne sera renversé que si la motion est rejetée par la majorité des membres de l'Assemblée. Cette dernière disposition, qui se veut protectrice du gouvernement, sera en fait dévastatrice. Le règlement de l'Assemblée nationale prévoit de son coté qu'un texte joint à la question de confiance est adopté dans les conditions normales, c'est-à-dire si la motion recueille une majorité simple des voix. Dès lors, il suffit aux députés de veiller, par un grand nombre d'abstentions, à ce que la motion soit rejeté par une majorité simple, mais pas une majorité absolue. Le texte n'est pas adopté, et le gouvernement est mis en minorité. Pour autant, à cause du grand nombre d'abstentions, le rejet de la motion n'atteint pas la majorité absolue, et le gouvernement n'est pas constitutionnellement renversé. Privé du soutien de l'Assemblée, dont il tient sa légitimité, et empêché de mettre en œuvre son programme, il n'en est pas moins, politiquement sinon juridiquement, acculé à la démission. L'Assemblée évite par ce mécanisme dit de majorité calibrée le risque d'une dissolution, que la constitution conditionne au renversement d'un gouvernement dans les formes.

Dans la constitution de 1946, cette disposition est de celles qui contribuent le plus à l'instabilité gouvernementale et à l'absence de politique claire dans un contexte particulièrement difficile, marquée jusqu'en 1954 par la guerre d'Indochine et ensuite par celle d'Algérie. Le régime est en crise. Si un large accord existe sur la nécessité de réformer les institutions, aucun projet ne se concrétise. Le dernier et l'un des plus radical est celui du gouvernement de Félix Gaillard, présenté à l'Assemblée nationale le 16 janvier 1958. Il comporte notamment une réécriture complète de l'article 49. La nouveauté principale est qu'il n'y aurait plus de vote sur la motion de confiance, mais uniquement sur une ou des motions de censure éventuellement déposées pour y répondre. Faute d'adoption d'une de ces motions de censure, le texte du gouvernement est adopté. Le projet Gaillard s'inspire de plus de la motion de censure constructive à l'allemande, en imposant que la motion de censure contienne un contre-projet et « suggère » le nom d'un nouveau président du Conseil. Il veut ainsi éviter qu'un gouvernement soit renversé par une opposition divisée et incapable de s'accorder sur une autre politique. L'Assemblée nationale en adopte en première lecture une version affaiblie. Là où le projet Gaillard prévoyait que les députés voteraient simplement sur la censure, il doivent maintenant choisir, sans possibilité d'abstention, entre confiance et censure. La version de l'Assemblée oblige donc ceux qui ne souhaitent pas renverser le gouvernement à voter son texte, même s'il le désapprouvent ou ne souhaitent pas l'assumer. Le projet initial leur permettait de rester passif, simplement en ne votant pas la censure. De graves revers diplomatiques liés à la situation en Algérie entraînent la chute du gouvernement Gaillard le 15 avril avant que la constitution ait pu être réformée. Après une longue crise ministérielle et un bref intermède de Pierre Pflimlin à la présidence du Conseil, de Gaulle est investi le 1 juin, et son gouvernement est habilité à rédiger une nouvelle constitution.

Adoption of 49.3 in 1958

Au comité interministériel, qui pour l'essentiel rédige la nouvelle constitution, c'est Pierre Pflimlin ministre d'État, qui impose la reprise du projet Gaillard, en particulier l'adoption sans vote des projets sur lesquels le gouvernement engage sa responsabilité, seule une motion de censure pouvant s'y opposer. Michel Debré juge la proposition peu convenable, et défend un système complexe, fondé d'une part sur des engagements de responsabilité (au sens de l'alinéa 1) fréquents et obligatoires, d'autre part sur la distinction entre un domaine de compétence exclusive du parlement et un autre où le gouvernement pourra prendre des mesures par décret (distinction plus souple que celle qu'établissent les articles 34 et 37). Moyennant ces conditions, il pensait que le domaine exclusif du parlement ne contenait pas de sujet sur lequel un projet aurait pu être urgent, et qu'il n'y avait donc pas lieu d'avoir une procédure si brutale. De Gaulle souhaitait pour sa part que le président de la République puisse soumettre à référendum tout projet de loi rejeté par le parlement. Ce souhait est inacceptable pour les ministres d'État, attachés à un gouvernement strictement représentatif et pour lesquels le référendum rappelle surtout les plébiscites des Bonaparte ; ils ne veulent pas voir l'appel au peuple utilisé pour abaisser le parlement et s'affranchir de son contrôle. Le recours au référendum sera donc très limité dans l'article 11. Pflimlin et son parti, le MRP imposent leur solution : au comité consultatif de la constitution, instance composée majoritairement de parlementaire et qui examine le projet du gouvernement, Pierre-Henri Teitgen subordonne le vote du parti au référendum à l'adoption de l'article. En dépit de l'opposition de Paul Reynaud, ardent défenseur des prérogatives du parlement et qui préside le comité consultatif et de celle de Michel Debré, de Gaulle, très soucieux de voir la constitution largement adoptée et qui voit de plus que ses idées sur le référendum ne pourront être acceptées, se rallie à l'article. Disparaissent par contre les éléments du projet Gaillard qui feraient procéder le gouvernement du parlement, à savoir la désignation du successeur par une motion de censure constructive et la référence à l'investiture : le projet Gaillard justifiait l'adoption du texte en faisant constater faute de censure, la confiance accordée à l'investiture n'a pas été retirée. De Gaulle ne veut pas d'un gouvernement nommé ou investi par le parlement.

Procedure

La mise en œuvre de l'article se fait en trois temps. D'abord, la délibération du Conseil des ministres, dans les mêmes conditions que pour l'alinéa premier. Ensuite l'engagement de responsabilité proprement dit, par le Premier ministre, en séance à l'Assemblée nationale. Éventuellement, le dépôt d'une motion de censure, à peine facilité par rapport à l'alinéa deux et son vote. Faute du dépôt de cette motion, ou si elle n'est pas adoptée, le texte est réputé adopté par l'Assemblée.

La délibération en Conseil des ministres se fait dans les mêmes conditions que pour l'alinéa premier, et on peut discuter de même la distinction entre simple délibération et autorisation (voir supra.). Si hors période de cohabitation, le président de la République, chef réel de l'exécutif, peut avoir informellement une grande part dans la décision de recourir au 49.3, il ne s'y est jamais opposé en période de cohabitation, ce qu'il ne pourrait faire qu'en refusant que la délibération soit inscrite à l'ordre du jour du Conseil des ministres. L'usage du 49.3 est une prérogative strictement gouvernementale. Notamment, juste après son refus de signer des ordonnances en 1986, refus dont la constitutionnalité a été vivement discutée, François Mitterrand a laissé le Conseil des ministres autoriser Jacques Chirac à engager la responsabilité du gouvernement sur un projet de loi reprenant les mêmes dispositions.

Après la délibération du Conseil, le premier Ministre est libre, en séance à l'Assemblée nationale, d'engager la responsabilité du gouvernement au moment qu'il juge opportun, et seulement s'il le juge opportun. Il doit le faire en personne. Il peut le faire dès la présentation du texte, écartant tout débat. Plus fréquemment, il laisse le débat s'engager et éventuellement le texte être amendé. Le règlement de l'Assemblée nationale permet au gouvernement de demander la réserve d'un amendement, c’est-à-dire d'en repousser la discussion à plus tard (article 95). Si l'engagement de responsabilité a lieu entre temps, cette discussion n'a pas lieu. Le gouvernement peut ainsi écarter les amendements qu'il ne souhaite pas, mais pourrait avoir la faveur de l'Assemblée et aussi ceux qui sont déposés dans un but dilatoire. Lorsque la responsabilité est effectivement engagée, il n'est pas possible de revenir sur les dispositions adoptées auparavant. Le texte sur lequel l'engagement a lieu peut par contre reprendre des dispositions repoussées. Il peut aussi contenir des amendements par rapport au projet initial, qu'il s'agisse d'amendements du gouvernement ou d'amendements d'origine parlementaire que le gouvernement choisit de retenir. L'engagement de responsabilité peut aussi ne porter que sur une partie du texte, auquel cas la discussion se poursuit normalement sur les articles restants.

Une fois la responsabilité engagée sur un texte, le débat a son sujet est définitivement clos. Un délai de vingt-quatre heures est ouvert pour le dépôt d'une motion de censure. L'unique différence entre cette motion de censure dite « provoquée » et la motion de censure « spontanée » de l'alinéa 2 est que cette motion provoquée n'est pas prise en compte dans la limite fixée au nombre de motions qu'un député peut signer au cours d'une session. Les autres dispositions de l'alinéa 2, signature par un dixième des membres de l'Assemblée, délai avant le vote et adoption a la majorité absolue des membres de l'Assemblée s'appliquent.

Le plus souvent, une motion de censure est déposée en réponse à l'usage de l'article 49.3 par le gouvernement. Son adoption entraînerait le rejet du texte et la démission du gouvernement. Cela ne s'est jamais produit et le 49.3 s'est montré d'une efficacité totale pour les gouvernements. Il ne s'agit cependant que de faire adopter le texte par l'Assemblée, pas par le parlement dans son ensemble. La navette entre les deux assemblées prévue par l'article 45 a lieu normalement. Il est arrivé fréquemment que le gouvernement engage plusieurs fois sa responsabilité sur le même texte, d'abord en première lecture, puis sur le texte de la commission mixte paritaire qui tente de concilier les versions adoptées par l'Assemblée et par le Sénat, enfin lors de la dernière lecture qui permet à l'Assemblée — il s'agit ici plutôt du gouvernement — de passer outre à l'opposition éventuelle du Sénat. Le nombre d'engagement peut être encore plus élevé pour un projet de loi de finance dont la première partie consacrée aux recettes et à l'équilibre général doit être adoptée avant la discussion du détail des crédits, ce qui peut donner lieu, pour une seule lecture, à deux engagements de responsabilité. L'article 49.3 a ainsi été utilisé cinq fois en tout pour faire adopter le budget de 1990.

History of 49.3

The procedure of section 49.3 was used 82 times since 1958 by Prime Ministers.


Michel Debré	40	4			0,10
Georges Pompidou	75	6			0,08
Maurice Couve de Murville	12	0			0
Jacques Chaban-Delmas	37	0			0
Pierre Messmer	23	0			0
Jacques Chirac	27	0			0
Raymond Barre	57	6			0,11
Pierre Mauroy			38	7	0,18
Laurent Fabius			21	4	0,19
Jacques Chirac	26	8			0,31
Michel Rocard			37	28	0,76
Édith Cresson			11	8	0,73
Pierre Bérégovoy			12	3	0,25
Édouard Balladur	26	1			0,04
Alain Juppé	25	2			0,08
Lionel Jospin			60	0	0
Jean-Pierre Raffarin	37	2			0,05
Dominique de Villepin	16	1			0,08
Total on May 4 2006	397	30	179	50	Right: 0.08 Left: 0.28

Jean-Pierre Raffarin :

bill concerning the election of regional councillors and representatives at the European Parliament as well as to the public aid for political parties (February 15 2003)
bill concerning local rights and responsibilities (July 27 2004)

Dominique de Villepin : 1 use

bill concerning the Equal Opportunity law, including the First Employment Contract (CPE, February 9 2006)

49.3 in practice

Section 49.3 was conceived at a time when the parliament was often subject to divisions into numerous and undisciplined parties. This situation disappeared after the legislative elections of 1962. The new arrangement is all the more efficient: the legislator is not inclined to vote to force the resignation of the government even if he or she opposes the law in question, because he fears a form of political suicide in the eyes of the voters.

Various reasons can cause the section to come into play:

when a need arises to accelerate a debate which is dragging on too long in relation to the necessities of the government calendar or when the opposition is trying to block the debate process by multiplying indefinitely amendment proposals, when the government enjoys a real majority and there is no surprise possible. The government includes the amendments which it considers most serious and important and begins the procedure of 49.3.
utilisation de confort pour accélérer un débat qui se prolonge trop, par rapport aux obligations du calendrier gouvernemental ou lorsque l'opposition tente de bloquer le processus de débat en multipliant à l'infini les propositions d'amendement, alors que le gouvernement dispose d'une majorité réelle et sans surprise possible. Le gouvernement intègre les amendements qu'il juge les plus sérieux et intéressants et lance la procédure du 49.3 ;
utilisation pour passer outre la fronde d'une partie récalcitrante de sa majorité. Cela permet de mesurer réellement la fronde et de la mettre au pied du mur en l'obligeant à prendre ses responsabilités et à s'allier le cas échéant à l'opposition. Raymond Barre utilisa cette procédure par 8 fois (1976-1981) pour lutter contre le harcèlement permanent des députés RPR de Jacques Chirac, qui finalement n'étaient pas prêts à voter avec ceux de François Mitterrand ;
utilisation pour passer outre les contraintes d'une majorité relative. Michel Rocard utilisa 28 fois la procédure de 49.3 pour faire passer ses textes, alors qu'il était constamment écartelé politiquement entre le PC, les centristes de l'UDC (séparés de l'UDF), l'hostilité sourde des députés mitterrandistes. Édith Cresson, qui lui succéda, l'utilisa aussi par 8 fois, bien qu'elle bénéficiât dans son cas d'un plus grand soutien des députés mitterrandistes.

Bibliography

Maus, Didier. Les grands textes de la pratique constitutionnelle de la V^e République. La documentation française, Paris, 1998. ISBN 2110039256
Chevalier, Jean-Jacques et al. La Ve République 1958–2004. Histoire des institutions et des régimes politiques de la France. Dalloz, Paris, 2004. ISBN 2247055788
Monin, Marcel. Texte et documents constitutionnels depuis 1958. Analyse et commentaires. Dalloz, Paris, 2004. ISBN 2247046185